终于等到了!国家管网即将运营,长输管道开口究竟如何监管?

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终于等到了!国家管网即将运营,长输管道开口究竟如何监管?

去年底,带着“光环”的国家管网公司宣布成立,标志着中国油气体制改革迈出了关键一步。各方期待国内油气管道事业就此进入一个崭新的时代,最终形成一个上游油气资源多主体多渠道供应、中间“一张网”的高效集输、下游市场化良性竞争的油气市场体系。

然而,近半年来油气管网独立运营在进入实际操作环节的过程中遇到了问题。

国家管网于今年1月7日对“三桶油”发函称:“对拟纳入国家管网集团(含国家管网集团参股部分)的油气管道停止新开口审批及实施,停止管容独占交易。”对因生产经营原因急需开展的上述工作,“应在充分论证的基础上,征得国家管网集团同意后进行”。

但管网资产占比最大的中国石油天然气集团有限公司,同国家管网公司在管道“开口权”上出现了不同意见。双方一直在探讨,但直至目前尚未形成解决方案。

有专家认为,双方有关“开口权”的不同意见直接原因在于管网资产和人事关系尚未划拨到位,相关流程还需进一步理顺。更深层的原因则是,在管网分离及之后进入独立运行的过程中,需要建立起明确的管网运营规则和调度规则。事实是这样吗?

又有专家认为,开口权不是孤立存在的,开口和销售之间有强联系。有开口就有效益;谁开了口,市场就是谁的。如果由管网公司确认开口权归属,就无法剔除其垄断性。确实如此吗?

为此,本刊记者邀请了几位相关领域的专家,展开了讨论。

一、分歧在哪?

中国石油石化:国家管网公司与中石油在“开口权”问题上出现分歧,是什么原因造成的?

秦锋:现在之所以出现这样的矛盾,看似是国家管网公司在边干边摸索的过程中出现的问题,但实际上是很多业内人士之前就担心的可能会出现的问题。

中石油作为一个天然气资源的供应方,肯定要做直供业务。大用户直供气,也是国家鼓励的。2012年3月,国家发改委下发的《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的指导意见(征求意见稿)》就提出“鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供,减少中间环节,避免层层转供,降低供气成本”。2017年6月,国家发改委等部委下发了《加快推进天然气利用的意见》后,各地方政府陆续发布相关配套政策,鼓励上游企业向大用户直供气。

直供量大,需要开口。而且现在中石油天然气业务的下游有昆仑燃气,城市燃气业务已被纳入其发展战略。面对自身现有的需要和未来的发展,中石油肯定希望开口越多越好。

当然,国家管网公司出台这个关于“开口权”的规定,有一个理由可能是认为将来石油企业会在这个环节上影响到国家管网公司的整体布局。

中国石油石化:那么眼下这种情况,有没有好的解决方案呢?

金镭:这个分歧如何化解,我想首先强调一点,原本国家管网公司的成立就是一种从国家层面解决问题的思路,让专业的公司做专业的事,把管网这一部分剥离出来,成立国家管网公司做好中间环节。而现在有争议的“开口权”,是附着在管网这个基础上的。所以,从某个角度来说,目前争议的最佳解决方案,应该是“开口权”由负责管网的国家管网公司来负责。当然,国家管网公司成立以来,可能还存在着大量的历史遗留问题,导致石油企业和国家管网公司在“开口权”问题上存在着不同意见。这就涉及企业和企业之间的一个谈判问题。

姜银涛:在管网资产完成划转后,我认为最佳的解决方案是委托独立的、中立的、不牵扯其中任何利益的第三方来进行权益的分配。比如把开口、代输、代储存、(LNG接收站)代装卸的权益放到上海或重庆石油天然气交易中心进行拍卖,按照市场经济规律来自然选择。通过能源互联网实时计算展示管网剩余开放能力和可以开口的数量,甲乙双方不见面,通过集中竞价平台自动撮合交易,下单可视化、数字化、智能化的自动进行。这样一来,大家就不会产生分歧和矛盾了。

秦锋:目前出现不同意见是因国家管网公司接收的资产太多,容易出现弊端。从国外相关领域运行经验来看,国家管网公司的资产应该遵循越少越好的原则,应该给石油公司一定的资产。从这个角度说,石油企业的做法有其合理性。国家管网公司将来应该就是一家承运公司,按照“准许成本+合理收益”运行就是了。如果国家管网公司只是一个承运企业,很多问题自然就化解了。

二、关键点:尽快确权

中国石油石化:一方面,国家管网公司有从全局优化的层面来决定是否给予开口权的理由;另一方面,“三桶油”考量自身的业务和效益需要掌握开口权。那么,化解这个矛盾的关键点在哪儿?

姜银涛:化解这个问题的关键核心点,是应当尽快确权。比如站在国家管网公司的角度上考虑,希望管道开口权留给自己,因为管道资产未来确定要交给国家管网公司,所以国家管网公司要为自己的未来提前考虑接管。

国家管网公司2019年12月9日成立至今已经7个多月了,但管道资产的划转还是没有一个明确的官方时间表。这对于所有人来说就是心里没底,好比人在黑暗中看不见就会乱动。所以,必须让大家看到,让大家清楚明白地确认好各自的预期权益才能定纷止争。尤其是管道资产,产权必须明晰。

金镭:我觉得这次争议主要还是一个资产分解的问题,还有就是国有企业相互之间如何确定权、责、利的问题。这也是核心点。“三桶油”必然会考虑过去的投入、下游销售部门的利益,很自然要争取一些权益。这些利益最终落实到企业,都是维护了各自在市场上的一个充分竞争的权利。

中国石油石化:尽快确权会带来哪些好处呢?

姜银涛:从物权角度上讲,产权是你的你怎么处置是你的权利。产权一天没有过户,那就不是你的,自然也就没有权力干预。即使你有全局优化的理由,但从法理上讲你没有权力阻止产权人处置自己的资产。比如在管道上开口,就好像在自己家的非承重墙上打洞,别人管不着。这次“开口权”争端,简单地讲就是一个商业行为,就是中石油对自己的实物类资产进行处置的行为。当然,国家管网公司的想法可以理解,但任何管理和干预的行为要有法律依据。

我个人建议,可以考虑在管道资产正式划转法律手续完成之前,先签署一个委托代管协议。在协议中约定好双方的法律责任、权利、义务、收益,大家都按照规则、规矩、规范来行事。这样才能形成合力去推动油气体制改革,合则两利。

金镭:通过确权,国家管网公司如果能将“开口权”的问题妥善解决,把管网资源完全剥离出来之后,成立一个独立的运维,之后管住中间,放开两头,让下游充分竞争,这样也十分有利于竞争。

三、会形成新垄断吗?

中国石油石化:此次有关“开口权”的争议,是否背离了国家管网公司“不参与竞争性业务”的原则?

秦锋:国家管网改革的初衷,是让国家管网公司在管住中间方面起到降低供应成本的关键作用。目前,这个作用能不能发挥出来还有待观察。我认为,国家管网公司决不能走向“一网独大”的方向。

姜银涛:从经济学角度来说,一个公司成立就是为了盈利。假如手中有大把的优势垄断性资源,比如开口权,比如管容、罐容分配权,天生会有一种参与竞争性业务的自然冲动。我个人认为,一方面要靠自觉、自愿、自律,另一方面必须靠制度、靠法律、靠监督。

国家能源局市场监管司要靠前站位、重点监管。当然,最重要的是公开透明,让全社会去进行人民的监督。核心垄断性排他权力审批,全过程要上网、要公开,接受社会舆论的监督。比如开口权、管容、罐容的分配,LNG接收站代装卸、管道代输送、储库代存储的安排都要公开透明,切忌关起门来暗箱操作,这样才能化解难点。

金镭:要在落地过程中确保管网不参与竞争性业务,实际上不难解决。以后可以用一定的规则和约束性的要求来实现。比如,每一个管线经过的城市大概多少公里留有一个端口,或者是按照城市的数量来留端口,留的是统一的端口。端口留出来后,支线管线都从这个端口出来,这样就不存在某一个公司完全自己拥有一个“开口权”的情况。所有公司都用的是公用平台,这样管道公司自然保持了天然的不参与竞争的状态,而只收取过路费。

如果是这样,国家管网公司不用拍卖“开口权”,而只是由他管辖“开口权”。那么,“三桶油”的下游销售公司的管道开口也可以委托管网公司来管。

四、遵守规则

中国石油石化:目前,矛盾双方共同面对的一个问题是:有关管网运营规则和调度规则存在不确定性,相关标准乃至顶层设计究竟该由谁来完成?

姜银涛:国家管网和省管网运行的相关标准、顶层设计、管容分配规则、调度运行条例不应该闭门造车。因为这涉及公共利益和大众权益,涉及公平开放。建议由独立、客观、中立的第三方来制定,比如石油大学、科研院所、行业协会,比如国务院发展研究中心,甚至可以考虑由律师事务所来做。早在2008年,山西就尝试“开门立法”,由当时省政府法制办首次委托民间中介机构完成了《山西省煤矿职工行使安全生产权利办法(草案)》。

中国石油石化:开口权收归国家管网公司后,包括中石油在内的各竞争主体应该遵循什么样的竞争规则?

姜银涛:各竞争主体应该遵循具有中国特色的社会主义市场经济规则,主要包括市场准入规则、市场竞争规则和市场交易规则。无论是国家管网公司还是各竞争主体,都要切实做到禁止不正当竞争行为、禁止限制竞争、禁止垄断行为。尤其是开口权收归国家管网公司后,各竞争主体应该遵循平等竞争的规则。

金镭:从出售气的角度来看,卖的是谁的气那就谁受益。卖的是中石油的气,那就中石油受益。其实,这个时候中石油就不需要有任何心理负担。因为别的企业在供气领域都不能与中石油相提并论。虽然中石油的下游销售公司存在新的竞争,但不论是哪个公司最后卖出去的气大部分由中石油来提供。中石油在这个领域的效益,仍然可以充分保证。

对于中石油的下游销售公司,就需要在新规则下迎接新的挑战。如果能够锻造出强有力的市场竞争能力,那同样可以在下游市场形成未来的新优势。过去那种靠上游优势直接过渡到下游优势的经营模式,将不复存在。

中国石油石化:开口权收归国家管网公司,是否真能惠及管网资产占比不大的中石化、中海油以及大量的下游用户?

姜银涛:是否惠及要看怎么使用这些开口,因为目的决定性质。假设把开口作为赚钱牟利的工具,那肯定不会惠及大家,反而会人为推高气价。反之,如果一开始从制度设计上就不允许把开口权等各项权益拿去换钱,要把管道开口作为一个公益性质的公共基础设施来看待,真正无歧视地开放给所有用户平等、自由、合法的使用,那绝对会惠及管网资产占比不大的中石化、中海油以及大量的下游用户,更会直接促进中国天然气全产业链的发展。

秦锋:可以把管网干线的资产划归国家管网公司,也要给地方、给资源供应方充分的管道经营权。将来的市场要多点开花,开口有需要不应限制,市场就要四通八达。这样其实既有利于下游用户,又有利于中石化、中海油。而目前的矛盾,也能得到化解。

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